El último Apriete

• La Ley de Responsabilidad Fiscal, que el oficialismo intentará aprobar el miércoles próximo en Diputados, amenaza con dejar a la mayoría de las provincias con la soga al cuello.

• El proyecto establece pautas de ajuste fiscal para el año 2005 que pueden poner en riesgo la recuperación económica de varias regiones.

• Si la ley hubiera estado vigente el año pasado, 15 provincias habrían violado la norma, pese a la notable reactivación que experimentaron.

• El Gobierno quiere satisfacer un viejo anhelo del Fondo Monetario, que nunca pudo trasladar a los Estados provinciales las metas de ajuste fiscal, acordadas con el gobierno nacional

La Ley de Responsabilidad Fiscal que el oficialismo intentará aprobar el miércoles próximo en Diputados, amenaza con dejar a la mayoría de las provincias con la soga al cuello. El proyecto establece pautas de ajuste fiscal para el año 2005, que pueden poner en riesgo la recuperación económica de varias regiones, aún en un período de cuentas superavitarias como el actual. Según un informe reciente del Centro de Estudios Bonaerense, si la ley hubiera estado vigente el año pasado, 15 provincias habrían violado la norma, pese a la notable reactivación que experimentaron. Sin embargo, el Gobierno está dispuesto a impulsar su sanción para satisfacer un viejo anhelo del Fondo Monetario, que ni siquiera durante las presidencias de Carlos Menem pudo trasladar a los Estados provinciales las metas de ajuste fiscal, acordadas con el gobierno nacional. La concesión busca destrabar la aprobación de la tercera revisión del Acuerdo de mediano plazo firmado con el organismo multilateral en septiembre de 2003.

El proyecto contempla tres reglas tendientes a controlar el equilibrio fiscal, la expansión del gasto y el nivel de endeudamiento. En el contexto actual, el déficit cero aparece como la norma con mayores posibilidades de ser cumplida, porque para lograr el equilibrio financiero se contabilizarán sólo los gastos corrientes netos de las erogaciones de capital destinadas a obra pública y de los gastos financiados con préstamos de organismos internacionales. En 2003, sólo la provincia de Buenos Aires hubiera violado la regla. Sin embargo, este superávit se sostuvo hasta ahora a costa de una deficiente prestación de los servicios de salud y educación y un notable atraso salarial de los empleados públicos provinciales, quienes recién durante este año han comenzado a recuperar parte del poder adquisitivo horadado luego de la devaluación.

Un problema mayor podría surgir si el ciclo de recuperación de ingresos se revirtiera. Los salarios representan aproximadamente el 50 por ciento del gasto primario de las provincias y ante una reducción de los ingresos propios o de los provenientes de la coparticipación, los estatales podrían verse expuestos en el futuro a recortes salariales como los impulsados por Domingo Cavallo durante 2001 para cumplir con la nueva regla. Aunque ahora el déficit parezca como un imposible, es bueno recordar que en 1998 catorce provincias tuvieron desequilibrio en sus cuentas y durante la crisis de 2001 las jurisdicciones deficitarias llegaron a ser veintitrés.

La regla que busca regular el gasto público limitando su expansión a la tasa de crecimiento nominal del PIB aparece como un objetivo difícil de lograr sin poner en riesgo la recuperación. Durante 2003, la Nación y 13 provincias aumentaron el gasto por encima del crecimiento del producto, lo cual resultó lógico dado los fuertes recortes que habían sido aplicados durante la crisis. Sin embargo, según datos recopilados en un informe reciente de la CTA, durante 2003 el gasto consolidado alcanzó apenas el 26,7 por ciento del PIB, mientras que en Brasil y Chile representó el 48,1 y 39,5 por ciento respectivamente. Al obligar a las provincias y a la Nación a mantener este porcentaje se cristalizará un nivel de gasto bajísimo limitando la posibilidad de ofrecer mayores servicios e impulsar políticas de desarrollo productivo tendientes a revertir los altos niveles de pobreza y desocupación.

Los datos de la EPH del segundo semestre de 2003, muestran que el 47,8 por ciento de la población es pobre, porcentaje que se eleva por encima del 60 por ciento en las provincias del Noroeste. Esas jurisdicciones son las que, paradójicamente, podrían tener mayores problemas en caso de tener que afrontar una desaceleración de la actividad porque están condicionadas en mayor medida por la Coparticipación y esos ingresos dependen fuertemente de IVA y Ganancias, impuestos vinculados de modo directo con el nivel deactividad. A su vez, el proyecto de Responsabilidad Fiscal establece en su artículo 10 que “cuando la tasa nominal de variación del producto bruto interno sea negativa, el gasto primario podrá a lo sumo permanecer constante”. Si se toman en cuenta los antecedentes históricos esta limitación dejaría a muchas provincias fuera de la ley a no ser que decidieran abandonar la posibilidad de llevar adelante políticas fiscales contracíclicas para intentar revertir la crisis. En ese caso verían caer el gasto público por habitante en el momento cuando más se necesita.

La tercera regla tendiente a controlar el nivel de endeudamiento también podría generar problemas en el futuro. El proyecto establece que los servicios de la deuda no deberán superar el 15 por ciento de los recursos corrientes netos de las transferencias de coparticipación a municipios. La medida es irracional desde el punto de vista económico porque no toma en cuenta el rendimiento obtenido con el dinero proveniente del endeudamiento. En el 2003 esta limitación no hubiera generado problemas debido al default, pero en el 2001, los intereses pagados por la Nación y cinco provincias (Formosa, Jujuy, Río Negro, Chaco y Misiones) superaron el 15 por ciento. En el informe del CEB se afirma que si al pago de intereses de 2003 se le hubieran sumado los vencimientos impagos, Buenos Aires se habría agregado a las provincias que ya incumplían en 2001, mientras que Córdoba, Corrientes, San Juan y Tucumán se encontrarían al límite.

El año próximo la situación se asemejará más a esa simulación que al “tranquilo” 2003, por los vencimientos de los préstamos recibidos a partir de la adhesión a los Programas de Financiamiento Ordenado y los bonos garantizados que están incluidos en el canje de las deudas provinciales. Por eso el Senado flexibilizó la norma dejando en libertad a las provincias para no tener que cumplir con este requisito a partir del año próximo.

Otro punto tendiente a controlar el gasto aparece en el artículo 11 del proyecto donde se afirma que “los gastos incluidos en los presupuesto del gobierno nacional, de los gobiernos provinciales y del gobierno de la Ciudad de Buenos Aires constituyen autorizaciones máximas”. Este punto veta la posibilidad de gastar más en caso de que el producto creciera por sobre lo previsto en la ley. Como se destaca en el informe de la CTA, si este artículo estuviera vigente el Estado nacional no podría haber asignado al gasto durante este año los 7680 millones de pesos que forman parte de los recursos fiscales excedentarios. Lo mismo hubiera pasado en las provincias donde los recursos se incrementaron 3426 millones de pesos por sobre lo presupuestado.

Este conjunto de reglas tendientes a controlar el gasto, más allá del grado de racionalidad económica que pudiera justificarlo, parecen destinadas a privilegiar la ampliación del superávit fiscal antes que a ponerle límite al manejo discrecional de los recursos que vienen llevando adelante varios gobernadores. Si se gasta menos no necesariamente se va a gastar mejor, pero sin duda se limitarán los efectos de la política fiscal como instrumento de transformación social.

Una historia conocida

La ley de Responsabilidad Fiscal que impulsa el Gobierno es una exigencia del FMI que, llamativamente, ya fue complacida por los legisladores en 1999. En agosto de ese año, el Congreso nacional aprobó la Ley 25.152 de “Convertibilidad Fiscal” que contemplaba una paulatina reducción del déficit hasta su eliminación en el año 2003, la limitación del endeudamiento público, ataba la expansión del gasto al crecimiento del producto y creaba un fondo anticíclico. La iniciativa fue presentada por el entonces diputado duhaldista Jorge Remes Lenicov y se impuso sobre otro proyecto más estricto elaborado por José Manuel de la Sota, que preveía la imposición del “déficit cero” a partir de la entrada en vigor de la norma.

La ley Remes fue promulgada en septiembre de 1999 con algunas modificaciones, entre las que se destacaron la flexibilización de las exigencias para la emisión de deuda pública y la supresión de la inversión pública y el gasto social como opciones a las cuales podría aplicarse el excedente acumulado en el Fondo Anticíclico Fiscal. El dinero sobrante sólo podría destinarse a pagar la deuda externa. La ley fue celebrada por el FMI, el establishment local y el entonces ministro de Economía, Roque Fernández, quien la había impulsado para “dar tranquilidad a los mercados”. Sin embargo, nunca se cumplió.

Las provincias también poseen reglas similares incorporadas en su Constitución y/o en leyes de Responsabilidad Fiscal, de Solvencia Fiscal y de Equilibrio Fiscal. Un informe de la consultora Economía y Regiones que dirige Rogelio Frigerio identifica 10 provincias donde están vigentes normas que regulan ingresos, gastos, equilibrio financiero y deuda, entre otros puntos. La mayoría fueron sancionadas durante el 2000, aunque sólo algunas contemplan sanciones en caso de incumplimiento

Opiniones sobre el proyecto de ley

CLAUDIO LOZANO – economista CTA

“Elimina la política fiscal”

“El proyecto de Responsabilidad Fiscal que impulsa el Gobierno no se limita a querer controlar el gasto público provincial. Plantea la desaparición de la política fiscal como instrumento de la política económica. Busca congelar el gasto nacional y provincial en niveles muy bajos con relación al producto si se lo compara con la realidad de otros países. No permite la expansión del gasto para la reconstrucción social y productiva a través de la redistribución del ingreso. El objetivo no es generar un ordenamiento fiscal sino transformar a la Nación y a las provincias en socias de la expansión del superávit fiscal disponible para el pago de la deuda pública. Al establecer los pagos de deuda como un porcentaje sobre los ingresos, al mismo tiempo que se limita la expansión del gasto, lo que se está diciendo es que los pagos por deuda pueden expandirse más allá de la evolución del producto, mientras que los gastos no.”


JOSÉ LUIS ESPERT – economista Espert y Asoc.

“No limita el gasto”

“El proyecto de ley de Responsabilidad Fiscal me parece ridículo. El Gobierno afirma que el objetivo es ponerle límite al aumento del gasto público en las provincias y la Nación, pero el gasto podrá aumentar nominalmente tanto como aumente el producto nominal. Eso no es ponerle un límite. Durante la Convertibilidad, el gasto público aumentó muy poco en términos del producto y sin embargo terminamos en default. Además, el límite es a partir de ahora. Por lo tanto, ninguna provincia tendrá la obligación de bajar su gasto. Tampoco es cierto que se limite el déficit fiscal porque cuando la ley define el déficit cero excluye los gastos de capital y todos los gastos financiados con préstamos internacionales. Eso es tomarle el pelo al Fondo, porque ya se negó a excluir a la obra pública de las metas de déficit fiscal. No creo que el Fondo vaya a estar conforme con esta nueva ley.”

ABRAHAM GAK – economista Plan Fénix

“La transparencia es cosmética”

“El proyecto de ley está bajo una cosmética que aparentemente pone énfasis en la homogeneización de los presupuestos y en la transparencia, pero que en realidad intenta maximizar el superávit a favor de los acreedores de la deuda. Otro punto cuestionable es que las rigideces que propone la ley alcanzan a todas las provincias por igual y, por lo tanto, las provincias que tienen una recaudación muy pobre van a tener limitaciones más grandes. Las provincias van a adherir a la ley para evitar las penalidades, pero les va a resultar muy difícil cumplir. Desde ya estas objeciones no buscan apañar los manejos clientelares y feudales de las provincias, pero el camino elegido no es el correcto, porque si los gobiernos provinciales quisieran hacer políticas anticíclicas estarían limitados. La salida vendrá por el lado de la inversión en infraestructura, pero ese gasto es marginal, porque la inversión pública es muy baja.”

ALEJANDRO SUAREZ – del Centro de Estudios Bonaerense.

“Puede generar problemas”

“El gobierno nacional y las provincias han incumplido en el pasado las reglas que establece el nuevo proyecto de responsabilidad fiscal. Por lo tanto, ante un eventual cambio en la coyuntura que rompa la tendencia creciente de los ingresos, las provincias van a tener que hacer un esfuerzo fiscal muy grande para poder cumplir con las metas establecidas. Quizás el PIB no fluctúe tanto como en el pasado y se sostenga una tasa de crecimiento que ronde el 3 por ciento, pero la caída no deja de ser una posibilidad. Además si la reestructuración de la deuda no arroja un esquema de vencimiento de intereses razonable, el límite del 15 por ciento de los ingresos para el pago de intereses podría ser un problema en el futuro. Lo ideal hubiese sido tratar primero la ley de Coparticipación para luego fijar reglas macrofiscales teniendo en cuenta proyecciones y condicionamientos trazados sobre bases sustentables.”

JORGE GAGGERO – economista.

“Improvisado e inadecuado”

“La seriedad de los desbalances que debería atender la reforma tributaria pendiente y sus estrechos vínculos con los problemas irresueltos de la cuestión fiscal federal (régimen de coparticipación y temas conexos) y con el colapsado régimen previsional marcan la necesidad de adoptar un enfoque sistémico para encarar los cambios necesarios. No respetar ese enfoque explica, en parte, las demoras y fracasos que se acreditan desde hace tiempo. El improvisado (e inadecuado) proyecto de ley de ‘Responsabilidad Fiscal’ no parece ser más que otro intento de calmar la insaciable sed del FMI (en su eterna búsqueda de líquidos excedentes fiscales, para servir a la deuda pública externa). ¿Arriesgarán los diputados un segundo fiasco, en estos nuevos tiempos de ‘modelo productivo’, sin analizar las razones del fracaso de la primera ley de ‘Responsabilidad Fiscal’, durante la agonía del denostado 1 a 1?”