La vuelta del Estado

Después de las privatizaciones de los 90, en los ocho meses de gobierno de Néstor Kirchner se advierte la vuelta del Estado

Existen dudas sobre la conveniencia de ampliar la presencia pública en la economía

Una aerolínea estatal que no vuela. Otra privada que evita el cierre con subsidios. Esa fue la herencia que recibió y decidió sostener el presidente Néstor Kirchner. Allí no se detuvo el avance del Estado en la economía.

Se volvieron a concesionar rutas, pero en lugar de subvencionar a los operadores el Gobierno decidió hacerse cargo de las inversiones en la expansión de la red. El Ejecutivo también les pidió a las telefónicas recursos para un fideicomiso que usará para invertir en el desarrollo de proveedores locales del sector.

Le quitó la concesión del correo oficial al Grupo Macri y la del control del espacio radioeléctrico a la francesa Thales Spectrum por presuntos incumplimientos. Ambos servicios suelen estar en la mayoría de los países del mundo en manos del Estado, pero la administración Kirchner planea reprivatizar el correo.

El Gobierno está revisando todos los contratos de concesiones y privatizaciones, algunos con más celo que otros, y hasta ha emplazado a Aguas Argentinas a invertir lo comprometido o abandonar la prestación. También ha elaborado un novedoso régimen nacional de servicios públicos que asegure las tarifas más bajas posibles, pero no la rentabilidad del operador, y permita al Estado definir o aprobar los planes de inversión de las empresas.

Nadie duda de que el sector público ha cobrado, en sólo ocho meses de gestión kirchnerista, un peso en la economía que había perdido a principios de los años noventa, durante la gestión de Carlos Menem. En aquel entonces, según la visión de la mayoría de los analistas, un Estado omnipresente, ineficaz y corrupto como pocos dejó lugar a un sector privado tan libre como en pocas partes del planeta.

Ahora casi ningún economista, de izquierda o derecha, ortodoxo o heterodoxo, se atreve a definir cuál es el papel que Kirchner y la mayoría de la sociedad, según las encuestas, pretenden del Estado. Todavía es prematuro. Se advierte que no se volverá al modelo vigente hasta los años 80, imposible de sustentar por las necesidades fiscales y el contexto económico internacional distinto. Pero los 90 han quedado atrás.

"No es bueno volver a los 80 porque había una intervención del Estado poco transparente, pero todavía es temprano para sacar una conclusión de hacia dónde vamos", opina el economista Jorge Vasconcelos, del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (Ieral). "Si el Estado genera monopolios y un marco no transparente habrá mala asignación de recursos y subsidios encubiertos. Pero hay señales opuestas. Se mete en una aerolínea porque dice que así asegura la competencia. Probablemente hay una necesidad de los gobiernos de aparecer preocupados por los problemas de empresas que se le vienen encima, como Italia con Parmalat o Francia con Alstom. Pero cuando se da cuenta de que necesita mucha inversión para rehabilitar el ferrocarril Belgrano, llama a licitación. O el Presidente viaja a España a pedir inversiones privadas", matiza Vasconcelos.


El consultor José Luis Espert no comparte esa visión moderada. En primer lugar, considera que el Estado nunca se retiró de la economía, sino que dejó su papel empresario en los noventa, pero siguió gastando en "clientelismo, salarios, jubilaciones, transferencias a las provincias y corrupción", que terminó en cesación de pagos en 2001. "Ahora hay un revival de los 70 en pequeña escala y anda bien porque es a pequeña escala y lo liberal está en crisis", concluye.

El nuevo papel del Estado se advierte con más fuerza, según Espert, en su rol de distribuidor de ingresos. Pone como ejemplos las retenciones a la exportación, la negativa a ajustar el impuesto a las ganancias por la inflación, los aumentos de salarios impuestos al sector privado o la falta de incrementos de las tarifas de servicios públicos. "El corazón de Kirchner es estatizador y va a coquetear con eso. Si no estatiza empresas es porque tiene dos dedos de frente. Pero se va a quedar con lo que le cueste poca plata, como el espacio radioeléctrico o Lafsa (Líneas Aéreas Federales). Y habrá que ver si consigue comprador para el correo. Estoy de acuerdo con revisar los contratos si los hizo un gobierno corrupto como el de Menem, pero eso no es lo mismo que hacer una campaña ideológica."

Espert reconoce que en Europa la presencia del Estado representa la mitad del producto bruto interno (PBI) -frente a un quinto en la Argentina-, que controla y hasta es accionista minoritario de empresas como Airbus o Volkswagen. "Pero aquí no hay una meritocracia estatal, sino empleados inútiles, corruptos y algunos buenos profesionales", opina.

El Estado argentino tampoco cuenta con los fondos de los que disponen los europeos, aunque Espert considera que Kirchner tiene "dinero a patadas". El economista estima que el superávit fiscal primario (ingresos menos gastos, antes del pago de la deuda) resultará 50% superior a lo previsto en el presupuesto 2004.

El director del Centro de Estudios de la Situación y Perspectivas de la Argentina (Cespa) de la Universidad de Buenos Aires (UBA), Jorge Schvarzer, reconoce que el Estado del Bienestar en Alemania o Francia está recortándose, pero "a partir de niveles increíbles". En cambio, en Estados Unidos, los escándalos contables de compañías y fondos de inversión han derivado en una mayor regulación de los mercados. "En todo el mundo, el Estado regula el mercado. Si el Estado no regula, el mercado funciona mal", opina Schvarzer.

"Un Estado que no regula es el peor de los mundos, pero hay que invertir para que pueda hacerlo", señala Roberto Bouzas, docente de la Universidad de San Andrés. Bouzas recuerda que Margaret Thatcher, en el Reino Unido, y Ronald Reagan, en Estados Unidos, iniciaron la ola liberalizadora de los 90, pero advierte que en ningún país ese discurso se implementó de forma tan radical como en la Argentina. "Pero acá los subsidios no desaparecieron en los 90. Por ejemplo, se creó el régimen automotor, que es menos transparente que un subsidio directo porque se hace con la política arancelaria", lamenta Bouzas.

"Lo que se ve hoy en la Argentina es una respuesta del Gobierno a la crisis y no una política clara a futuro", insiste Schvarzer. "Tenemos un gobierno, pero no un Estado. Para que haya Estado se necesita un cambio institucional, hay que reclutar gente preparada, con buenos salarios. Lo que se ve es un Estado más controlador, pero uno que tome cada empresa que quiebra, como en los 60 y 70. Kirchner les pide a las privatizadas que inviertan, no dice que las va a expropiar", comenta el director de Cespa.

Schvarzer está de acuerdo con que vuelva la inversión pública, "aunque sean números bajos", porque el sector privado no invierte. "Si contribuye a la economía, la recaudación subirá y después el Estado podrá invertir más", conjetura el investigador, antes de señalar dos límites a los recursos para la intervención pública: pagos de la deuda externa y subsidios sociales.

Schvarzer coincide con Roberto Frenkel, investigador del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (Cedes), en que la participación del sector privado en los noventa se llevó a un "extremo". Frenkel aclara que no siempre el Estado dejó lugar al mercado, sino a monopolios privados. El también docente de la UBA tampoco considera que los pasos de Kirchner respondan a una estrategia: "No hay un modelo en el que inspirarse. El Gobierno va viendo caso por caso de lo que se hizo mal en la etapa anterior. El Estado lo estaba haciendo horrible en los 80, pero ahora hay más pragmatismo. Kirchner no es tonto. No vas a improvisar un Estado eficiente. No hay cuadros técnicos para hacer inversiones públicas, preparar una licitación y juzgar las ofertas. Se hace lo posible, pero está bien que todo lo que sobra del superávit fiscal primario (previsto en el 3% del PBI para este año) debe gastarse en inversión".

La relación entre los sectores público y privado de los 90 "se revisa, pero no se sustituye", según el economista Joaquín Ledesma, profesor de las universidades Católica Argentina (UCA) y de Belgrano (UB). Ledesma asegura que falta un debate sobre el papel del Estado y lamenta que el Congreso haya delegado en el Ejecutivo la facultad para rediseñar a su antojo todos los contratos de privatizaciones y concesiones. Bouzas cita el ejemplo de Alemania y Francia, que están discutiendo ajustes, pero mediante un debate institucional: "Allí hay cambios más graduales y consistentes, políticas de largo plazo".

"¿El Estado va a empezar a subsidiar empresas? ¿Cuál será su límite? ¿Producirá, intervendrá en los mercados?", se pregunta Ledesma. "El Gobierno no lo tiene claro. Habrá un Estado más equilibrador, no como en los 80 porque para ello debería romper el modelo actual de emisión monetaria. Tiene restricciones fiscales, financieras, internacionales y carece de medios técnicos y personal para controlar como debiera", enumera el profesor de la UCA y la UB, coordinador económico de la Mesa del Diálogo Argentino.

El gobierno de Kirchner, más allá de las críticas por una supuesta falta de visión sobre la intervención del Estado, ha elaborado un proyecto de ley de marco regulatorio general para los servicios públicos. Claro que el debate se dará en un Parlamento dominado por el oficialismo.

Un analista de un banco de inversión en Nueva York, que prefirió mantener el anonimato, observa en esa iniciativa una clara señal de alejamiento del modelo de los 90 y un vuelco hacia un estatismo poco familiar para los observadores y los inversores de la Argentina actual. Tres ítem lo llevan a pensar de ese modo. El primero radica en que el papel emprendedor del inversor privado en los sectores regulados será reemplazado por uno de propietario operador. El segundo consiste en que el proceso de decisión de inversiones de los dueños de las empresas quedará subordinado al visto bueno del Gobierno, mientras que las ganancias deberán reinvertirse cuando traspasen cierto límite. Por último, el analista alerta sobre el reemplazo de un sistema de precios fijado por el mercado por otro con tarifas sociales.

La demanda de un Estado más protagonista se fortaleció a partir de 2000, según un índice de Ipsos, Mora y Araujo. A principios de los 90, sólo el 20% sostenía esa postura estatista. A partir de 1996 comenzó a crecer, pero el analista Manuel Mora y Araujo opina que lo que se pide es un Estado más regulador, no empresario: "A Kirchner le gusta ese reclamo. Habrá control y exigencias a las privatizadas, pero el Gobierno es moderado. Hay más mensaje que realidad".